新中国经济70年·户籍制度|亲历者张庆五:当时为何要实行严格

  • 发布:2019-11-09 15:58:32
  • 来源:巨鹿新闻网

户籍制度

1958年,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户籍条例》,为全国范围内的户籍提供了统一完整的法律依据,建立了城乡双重户籍制度。城乡分割的“二元经济模式”从此根深蒂固,改革开放后户籍制度才逐渐放松。加快户籍制度改革是推进中国特色新型城镇化的重大任务。2016年9月,北京发布了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》。到目前为止,中国大陆的31个省份都发表了户籍制度改革的意见。改革意见普遍取消了农业和非农业户口性质的区别,放宽了部分地区的定居条件。已经存在了半个多世纪的中国二元户籍制度退出了历史舞台。

第三次全国人口普查于1982年7月1日正式开始。(新华社)

当时为何要实行严格的户籍制度?

户籍从城市开始。

中国户籍转移制度的建立从城市开始,然后扩展到农村。解放初期我们一进城,我们首先掌握的就是户口。这主要是为了掌握人口变化。

当时,解放后不久,一些国民党军政人员和官僚资本家逃离了这座城市。旧社会的残余被吸收和改造,一些居民搬出了城市。此外,该市的经济暂时停滞不前。一些企业已经停产,许多人失业。人民政府已经组织从城市解雇失业或不道德的工人,让他们返回家乡参加农业生产。除了学生参军和参军,这个城市的人口也大大减少了,除了被带进来的干部家属,其他人很少进来。因此,在搬进房屋的问题上没有任何限制。

为了维护社会秩序,公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户籍管理暂行条例》。该条例共12条,规定公安机关负责管理人口的出生、死亡、迁出、迁入和社会变迁。这标志着全国各城市统一户籍制度的形成。

1953年4月3日,为了筹备全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举,做好选民登记工作,为国家计划经济和文化建设提供准确的人口数字,国务院(1954年更名为国务院)决定进行全国人口普查,并发布了《全国人口普查登记指导意见》和《全国人口普查登记办法》。为了配合这次人口普查,还在农村建立了一个简单的户籍制度,由民政部门负责。

这表明,当时,全国城乡分别实施了两种不同目的的户籍管理制度。城市户籍制度侧重于维护社会秩序,而农村户籍制度主要侧重于掌握人口状况。当时,该市的一名警官管理着800至1000户家庭。然而,农村地区的户籍管理和登记相对简单,基本上由当地乡镇政府秘书管理。一些小秘书责任心不强,注册信息不全面。后来,由于民政部门人数少,公安部门人数多,基层有警察,所以在1956年,民政部门也把农村户口的管理交给了公安部门。

“盲流”的诞生

1958年,国务院颁布了《中华人民共和国户籍条例》。《条例》实际上是在1954年左右定稿的。当时,没有搬进家庭的控制问题。但是当它被宣布的时候,情况已经改变了。

新中国成立初期,为了给共和国脆弱的工业“注入氧气”,中央政府决定了农业支持工业和农村保护城市的战略。当时,政府实行农副产品低价统一购销,为全市工业建设积累了必要的资金。

1953年,随着国民经济的恢复和发展,国家开始大规模经济建设的需要,以及战后农村地区的极端贫困,大量农民涌入城市谋生。随着越来越多的农业剩余劳动力盲目流入城市,给城市交通、住房、劳动力、就业和生活供给带来越来越严重的压力,其中最重要的是粮食短缺。

由于中国人口众多,食物问题尤为重要。城市人口发展面临的首要问题是饮食问题。当时,该国的粮食产量有限。根据该国的粮食供应计划,缺口相对较大,有必要从国外进口粮食。这就对城镇居民的口粮提出了较为严格的要求,从而形成了后来的户籍双轨制。也就是说,只有申报户口才能处理好粮食关系。

1953年4月,政府委员会发布了一项“禁止农民盲目流入城市的指令”“盲目流动”一词是在那时提出的。从那以后,国务院在20世纪50年代发布了几份文件,要求各地劝阻和阻止农民盲目进城,但收效甚微。仅从1956年秋季到1957年,这个盲目涌入城市的国家人口就超过了57万,其中大部分是年轻人。

1958年1月9日,《中华人民共和国户籍条例》经第一届全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议审议通过,并由《共和国总统令》颁布。《条例》对农民进城实行有约束力的限制:“从农村进城的公民,必须持有城市劳动部门的就业证、学校的录取证或城市户籍管理部门的录取证,并向常住地户籍管理部门办理移民手续。”此后,形成了城乡户籍“二元结构”。今天实行的户籍制度只是那一年的延续,但组织更完善,制度更完善。

1964年8月,国务院批准并核准了《公安部办理户籍迁移条例》。该文件更集中体现了办理户籍迁移的基本精神,即两个“严格限制”:严格限制从农村向城市和集镇迁移;从集镇搬到城市应该有严格的限制。这项规定堵住了农村人口向城镇流动的大门。

没有户口,计划经济就不能实行。

考察解放后中国户籍政策的形成和发展,如同考察其他社会现象一样,应该有一个历史和辩证的观点。当时,中国的经济条件要求严格管理户籍制度。在当时特定的历史背景下,这种户籍模式的建立无疑对迅速恢复战后经济和稳定城市秩序起到了积极的作用。它为各级政府制定国家经济发展计划提供了准确的人口数据和其他因素。

随着计划经济的发展,户籍政策的严格管理逐步加强。中国的户籍制度最初是从公共安全的角度来管理的,也在促进计划经济方面发挥了作用。特别是在三年困难时期,中国计划发行的20多张供应券是在户籍的基础上发行的。如果当时没有户籍制度来统筹安排,就很难保证中国人在这一特定时期的基本生活。然而,在那个时候,对食物做假帐是一种非常严重的非法现象。从某种意义上说,没有户口就不能实行计划经济。

我仍然记得当时有一些特殊的情况需要处理。例如,煤矿工人城市居住证的开放程度相对较大。当时,国家的经济建设对煤炭来说是极其紧迫的。如果没有足够的食物,地下工作者会挖更少的煤。因此,为了确保地下工作者有足够的食物,煤炭和碳部专门发布了一份文件,规定地下工作者可以被批准为城市居住证,国家将提供食物。

从1958年到1978年,中国的户籍制度是在贯彻《中华人民共和国户籍条例》精神的基础上发展起来的。农村人口流入城市不仅受到许多限制,而且农业人口很难转变为非农业人口。1964年8月14日,国务院批准并批准了《公安部办理户籍迁移条例(草案)》,更集中体现了办理户籍迁移的基本精神,即严格控制城市人口增长。根据规定,对从农村迁到城市和集镇以及从集镇迁到城市的人要实行严格的限制。对于小城市向大城市迁移,从其他城市向北京和上海迁移,要有适当的限制;所有其他情况都不应受到限制。该草案的提出不仅没有改变城乡分离的局面,而且堵住了农村人口向城镇迁移的大门。

“文化大革命”期间,由于生产建设遭到严重破坏,城镇就业困难,不仅农村人口难以进城,而且出现干部和家庭分散、知青下乡、大量城市人口甚至被迫返乡等异常现象。因此,后来因户籍问题而求助的人数占求助总人数的三分之一。我们后来的许多工作是解决剩余的问题。

(本文是《中国经济周刊》2009年的一篇报道)

编辑:陈冬冬

(本文发表在2019年第18期《中国经济周刊》上)

《中国经济周刊》2019年第18期封面

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